Le keynésianisme, formulé par l’économiste britannique John Maynard Keynes (1883-1946), a profondément marqué la pensée économique et les politiques publiques du XXème siècle. Formé à Cambridge, haut fonctionnaire et conseiller influent auprès du gouvernement britannique, Keynes s’est imposé comme l’un des intellectuels majeurs de son époque. Dans sa Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie (1936), écrite dans le contexte de la Grande Dépression, il remet en cause l’idée selon laquelle les marchés s’autorégulent naturellement. Selon lui, l’État doit jouer un rôle actif dans la stabilisation économique, notamment en recourant à des déficits publics temporaires pour soutenir la demande et réduire le chômage. Ses idées ont durablement façonné les politiques économiques de l’après-guerre, au point que l’on parle d’« âge d’or du keynésianisme » pour désigner les Trente Glorieuses.
À l’inverse, l’économiste américain James McGill Buchanan (1919-2013) a consacré son œuvre à critiquer les dérives potentielles de cette pensée lorsqu’elle est appliquée sans garde-fous. Issu d’une formation en finances publiques et en théorie politique, professeur dans plusieurs universités américaines, Buchanan est surtout connu comme fondateur de l’école du Public Choice, qui analyse les comportements politiques avec les mêmes outils que l’économie. Lauréat du prix Nobel d’économie en 1986, il a cherché à montrer que les décisions des gouvernements ne sont pas toujours guidées par l’intérêt général, mais par des incitations électorales ou partisanes. Dans The Consequences of Mr. Keynes (1978), rédigé avec Richard Wagner pour l’Institute of Economic Affairs (IEA) de Londres, il propose une critique institutionnelle du keynésianisme, en insistant sur ses effets pervers pour la démocratie et la stabilité budgétaire.
Ce texte de 1978 prolonge ses réflexions sur les règles constitutionnelles et la responsabilité politique, amorcées dans The Calculus of Consent (1962, avec Gordon Tullock). L’enjeu est de montrer que, sans contraintes institutionnelles, le keynésianisme risque d’encourager des déficits chroniques, alimentant la dette publique et fragilisant les démocraties modernes.
Nous présenterons d’abord les critiques que Buchanan et Wagner adressent au keynésianisme tel qu’il a été appliqué (I), avant d’exposer les réformes institutionnelles qu’ils proposent pour limiter les dérives politiques et restaurer un équilibre démocratique et budgétaire (II).
I. Le keynésianisme : une théorie économique au service des groupes de pression ?
Le keynésianisme, formulé par John Maynard Keynes dans le contexte du XXème siècle, a radicalement transformé la manière dont les gouvernements abordent la politique économique, notamment la politique budgétaire. Au-delà d’une simple théorie économique, il s’est progressivement imposé comme un cadre stratégique permettant de justifier une intervention de l’État dans l’économie, particulièrement à travers l’utilisation de déficits publics pour stimuler la demande.
Cependant, l’analyse de l’économiste du Choix Public James Buchanan, notamment dans The Consequences of Mr. Keynes, met en lumière une dérive de cette doctrine, qu’il considère comme un outil potentiellement détourné au service des intérêts particuliers des politiciens et des groupes de pression. Loin de conduire à une gestion équilibrée et rationnelle de l’économie, le keynésianisme, tel qu’il a été appliqué, semble plutôt alimenter des pratiques budgétaires irresponsables et favoriser la capture du processus politique par des logiques électoralistes. À travers cette analyse, Buchanan brosse un portrait du keynésianisme comme une doctrine qui, en aggravant les déséquilibres économiques, compromet les fondements mêmes de la démocratie.
Le renversement des principes budgétaires classiques
Avant l’émergence du keynésianisme, les principes budgétaires classiques étaient fondés sur la rigueur, l’équilibre des comptes publics, et l’idée que l’État devait fonctionner sur un modèle similaire à celui d’une famille : éviter les dettes excessives et équilibrer les finances publiques. Selon Buchanan :
« Les notions classiques ou pré-keynésiennes de conduite budgétaire prudente étaient résumées par une analogie entre l’État et la famille […] La frugalité, et non la prodigalité, était la vertu cardinale, et ce principe prenait forme dans le principe largement partagé selon lequel les budgets publics devaient être équilibrés, sinon en excédent. » (Buchanan & Wagner, 1978, p. 13).
Toutefois, l’introduction du keynésianisme a modifié cette approche en plaidant pour des déficits budgétaires en période de récession afin de stimuler la demande et, théoriquement, de relancer l’économie. En période de croissance, l’excédent budgétaire était censé compenser les déficits accumulés. C’est ce qui est préconisé par Keynes dans sa Théorie Générale. Mais, comme l’a souligné Buchanan, cette théorie n’a pas été appliquée de manière symétrique. Il relève un paradoxe majeur :
« Alors qu’il y a peu de résistance politique aux déficits budgétaires, il existe une forte résistance aux excédents budgétaires. Ainsi, la politique budgétaire aura tendance à être appliquée de manière asymétrique : des déficits seront créés fréquemment, mais les excédents se matérialiseront rarement. » (Buchanan & Wagner, 1978, p. 18).
Cette asymétrie dans la gestion des finances publiques a non seulement déformé les principes fondamentaux de prudence budgétaire, mais a aussi contribué à une expansion continue des déficits, particulièrement sous la pression des politiciens à court terme.
Keynes : Prudent face aux dérives de son propre système
Ironiquement, Keynes lui-même semblait conscient des risques d’une application dogmatique de ses idées. Dans une lettre de 1944 adressée à l’économiste Autrichien Fritz Machlup, Keynes semble appeler à la modération en soulignant que sa théorie ne devait pas être appliquée de manière systématique :
« La Finance Fonctionnelle (Functional Finance) est une idée et non une politique ; une partie de l’appareil conceptuel mais non, sauf sous une forme hautement diluée et sous de nombreuses qualifications, un instrument d’action. Les économistes doivent être très attentifs à distinguer les deux. » (Moggridge, 1974)
Cette mise en garde démontre que Keynes n’encourageait pas une politique économique débridée, mais plutôt une gestion réfléchie et contextuelle des finances publiques.
Le rôle des incitations politiques et des connaissances des politiciens
Une des critiques majeures de Buchanan à l’encontre du keynésianisme repose sur la vision naïve qu’avait Keynes des motivations des politiciens. En effet, Keynes supposait que les gouvernements agiraient selon le bien-être général. Buchanan et Wagner montrent que ce postulat néglige les motivations réelles des politiciens, soumis à la pression de la réélection :
« Les actions des politiciens sur la politique budgétaire dépendent à la fois des connaissances qu’ils possèdent et des incitations auxquelles ils font face » (Buchanan & Wagner, 1978, p. 16).
Cette logique conduit à des déficits réguliers et à une gestion budgétaire opportuniste, renforçant le risque de manipulation politique et d’instabilité économique. Nos auteurs insistent sur le fait que les décisions budgétaires des politiciens sont profondément influencées par les incitations auxquelles ils font face, notamment la pression d’une réélection proche. Ces incitations électorales portent les gouvernements à augmenter les dépenses publiques de manière à plaire aux électeurs, souvent au détriment des impératifs économiques à long terme. Cela explique en grande partie la tendance des politiciens à privilégier des déficits budgétaires massifs sans prendre en compte les conséquences à long terme.
La politique économique et la capture du processus démocratique
Selon Buchanan, le keynésianisme, au-delà de sa dimension économique, a surtout contribué à modifier le paysage politique, en donnant aux gouvernements démocratiques la possibilité de manipuler les finances publiques à des fins électoralistes. En ce sens, il dénonce l’absence de freins institutionnels suffisants pour contrer cette tendance. En particulier, la suppression de règles budgétaires strictes, telles que l’équilibre budgétaire, a facilité cette dérive :
« La constitution budgétaire britannique contient une déficience potentiellement fatale une fois que la règle de l’équilibre budgétaire est usurpée et remplacée par la légitimation keynésienne du financement par déficit. Elle ne contient plus de règle pour empêcher les manipulations électoralistes des finances publiques par un exécutif disposant d’une majorité parlementaire, malgré l’expérience montrant que l’absence de cette règle a engendré de graves conséquences politiques et économiques. » (Buchanan & Wagner, 1978, p.74).
L’illusion de la gestion de l’inflation et la réalité des dérives économiques
L’application du keynésianisme a également échoué à contrôler l’inflation à long terme. Les gouvernements ont souvent surestimé la capacité de l’économie à croître, ce qui les a conduits à des prévisions économiques irréalistes, justifiant ainsi des dépenses publiques toujours plus élevées. L’échec à maîtriser l’inflation, malgré la promesse de stabilisation économique, s’est avéré particulièrement frappant dans le contexte post-Seconde Guerre mondiale :
« Il n’y a pas eu de politique de stabilité à long terme de l’offre de monnaie et des prix. […] L’inflation a été persistante en Grande-Bretagne durant toute la période d’après-guerre et chronique ces dernières années. » (Buchanan & Wagner, 1978, p. 56).
Cet échec dans la gestion de l’inflation et la stabilisation économique souligne une autre faille du keynésianisme appliqué de manière simpliste.
Le marché politique contre le marché économique
Une autre critique de nos économistes concerne la différence fondamentale entre le marché économique et le marché politique. Dans un marché économique, les consommateurs ont la possibilité de choisir entre de multiples fournisseurs, et ainsi, la concurrence permet une allocation plus efficace des ressources. En revanche, sur le marché politique, les décisions sont souvent irréversibles et imposées à l’ensemble de la population :
« La concurrence politique est intermittente ; une décision engage généralement l’ensemble du marché pour une durée déterminée. […] Contrairement à un marché économique où plusieurs vendeurs peuvent coexister, dans un marché politique, la majorité impose ses choix à la totalité de la population. » (Buchanan & Wagner, 1978, p. 19).
Ainsi, la logique politique, avec ses décisions irréversibles et souvent inefficaces, produit des résultats bien différents de ceux du marché économique où la concurrence permet de corriger les erreurs et d’adapter les choix.
II. Une solution institutionnelle : des règles stables et de la concurrence
1. L’équilibre entre la responsabilité politique et les contraintes institutionnelles
Le but est de concevoir un système institutionnel où les responsables politiques sont davantage incités à penser à long terme et à adopter des mesures visant à préserver la stabilité économique, plutôt que de rechercher des gains électoraux immédiats.
Comme il le formule dans The Calculus of Consent, Buchanan soutient que :
« L’idée de responsabilité gouvernementale dans une démocratie suppose que les électeurs disposent d’informations suffisantes pour juger des actions des politiciens, mais cela ne signifie pas que les politiciens agiront toujours en fonction de l’intérêt général. Ils sont souvent plus préoccupés par leur réélection à court terme. » (Buchanan and Tullock, p. 114)
Dans ce modèle, les décisions de dépenses publiques et de fiscalité devraient être limitées par des règles claires qui ne dépendent pas des fluctuations électorales. De cette manière, les politiciens seraient contraints de respecter des principes budgétaires solides, tout en réduisant l’impact des pressions politiques immédiates qui les incitent à augmenter les dépenses pour séduire les électeurs.
2. Des règles pour s’assurer que le budget ne s’écarte de l’équilibre
Pour empêcher la déstabilisation économique et politique induites par des politiques d’intervention active, Buchanan suggère en particulier des règles garantissant un équilibre budgétaire et une gestion monétaire saine :
« Une combinaison d’une règle de croissance monétaire fixe et d’une règle d’équilibre budgétaire permettrait de limiter les sources d’instabilité causées par les interventions gouvernementales. » (Buchanan & Wagner, 1978, p.80)
Ces règles pourraient ainsi limiter les déviations budgétaires et protéger la démocratie contre l’influence excessive des groupes de pression et des manipulations politiques.
Elles pourraient prendre la forme d’une règle constitutionnelle interdisant les déficits budgétaires excessifs ou imposer des conditions strictes pour leur acceptation, assurant ainsi que les gouvernements n’aient pas la possibilité de recourir facilement aux déficits pour financer leurs projets électoralistes. Les déficits budgétaires devraient être uniquement autorisés en période de crise exceptionnelle, et non comme une méthode régulière de gestion économique. Cette règle offrirait ainsi une stabilité à long terme et empêcherait l’adoption de politiques budgétaires incohérentes et opportunistes.
2. Le contrôle démocratique par les veto institutionnels
L’un des piliers du modèle de Buchanan est l’introduction de veto institutionnels. Ce concept fait référence à des mécanismes qui permettraient de limiter l’intervention des gouvernements dans les affaires économiques, en offrant un rôle plus important aux institutions indépendantes et en permettant un contrôle plus rigide par les citoyens et les législateurs. Buchanan suggère que des procédures nécessitant une approbation démocratique renforcée, ou l’intervention d’organismes non gouvernementaux, pourraient être instaurées pour approuver les dépenses publiques majeures.
Buchanan précise :
« Dans ce cadre, le veto institutionnel empêche une politique économique mal conçue de s’ancrer sans contrôle. » (Buchanan and Wagner, p. 19)
L’introduction de ces mécanismes viserait à empêcher les décisions économiques des politiciens d’être dictées par des considérations partisanes ou électorales. Par exemple, une règle de veto pourrait permettre à des organismes de contrôle économique ou à une majorité qualifiée de législateurs de bloquer des mesures économiques jugées nuisibles à long terme pour la stabilité budgétaire et la prospérité de la nation.
3. La réduction du pouvoir de l’État à travers une décentralisation fiscale
Une autre proposition de Buchanan réside dans la décentralisation fiscale. Selon lui, une grande partie des problèmes liés à la manipulation des finances publiques par l’État central pourrait être atténuée en transférant une partie des responsabilités fiscales aux entités locales, telles que les régions ou les municipalités. Cette décentralisation permettrait aux gouvernements locaux de mieux contrôler leurs finances tout en réduisant la tentation pour les gouvernements centraux de prendre des décisions fiscales risquées ou imprudentes pour des raisons électoralistes.
Buchanan ajoute :
« La décentralisation permettrait d’augmenter la responsabilité fiscale des gouvernements locaux, tout en freinant l’expansion incontrôlée des dépenses publiques par un gouvernement central. » (Buchanan and Tullock, p. 135)
De plus, cette décentralisation favoriserait une concurrence entre les différentes entités administratives, ce qui inciterait chaque niveau de gouvernement à gérer ses finances de manière plus responsable, sous peine de perdre la confiance de ses électeurs.
4. L’approche des « Constitutional Contracts » : un engagement à long terme
Enfin, une des innovations du modèle de Buchanan est l’idée de mettre en place des contrats constitutionnels entre les gouvernements et les citoyens. Ces contrats consisteraient en des accords écrits et formalisés qui garantiraient le respect de certaines règles économiques fondamentales, comme l’équilibre budgétaire, la limitation des déficits et la non-utilisation abusive de la politique fiscale à des fins électoralistes. Ces contrats auraient pour but de garantir un engagement à long terme des gouvernements à respecter des principes économiques de base, limitant ainsi la flexibilité politique pour des décisions budgétaires populistes.
Buchanan prévient :
« À long terme, la constitution britannique doit évoluer pour faire face aux biais politiques et aux conséquences économiques des présupposés keynésiens sur le comportement politique et bureaucratique. Soit cela, soit la démocratie constitutionnelle disparaîtra sous la pression qu’elle subit. » (Buchanan, Wagner and Burton, p.75)
Ces engagements constitutionnels pourraient, par exemple, prévoir des périodes fixes durant lesquelles les déficits budgétaires seraient interdits, ou des règles précises pour toute extension de la dette publique, rendant ainsi plus difficile la manipulation des finances publiques au gré des cycles électoraux.
Conclusion
Le keynésianisme, en tant que théorie économique, a incontestablement transformé les politiques publiques et a contribué à des transformations majeures dans la gestion de l’économie. Toutefois, l’analyse de James Buchanan montre comment, sous certaines conditions, cette doctrine peut être détournée à des fins électoralistes, ce qui finit par nuire aux principes fondamentaux de l’économie et de la démocratie. Les incitations des politiciens, la tendance à favoriser les déficits à court terme et l’illusion de la gestion économique à long terme ont transformé le keynésianisme en un outil d’expansion continue de l’État, au détriment des citoyens et du bien-être collectif.
Le modèle proposé par Buchanan se veut une réponse rigoureuse aux dérives observées dans l’application du keynésianisme. Plutôt que de simplement rejeter les principes keynésiens, Buchanan cherche à réformer les institutions économiques en introduisant des règles strictes, des mécanismes de contrôle démocratique et des incitations pour les politiciens.
Son approche institutionnelle vise à créer un cadre où les politiques économiques ne sont plus dictées par des logiques électorales à court terme, mais par des engagements de long terme qui préservent la stabilité économique et la responsabilité fiscale. En ce sens, le modèle de Buchanan représente une tentative de remettre les finances publiques sous contrôle et de redonner aux citoyens et à la démocratie un pouvoir véritable sur la politique économique. Des idées intéressantes, surtout dans le contexte de crise des comptes publics que connaît la France.
Bibliographie
Buchanan, James M. & Wagner, Richard E. (1978), The Consequences of Mr. Keynes: A New Economic Policy for Britain, London, Institute of Economic Affairs.
Buchanan, James M. & Tullock, Gordon (1962), The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press.
Keynes, John Maynard (1936), The General Theory of Employment, Interest and Money, London, Macmillan.
Moggridge, Donald (ed.) (1974), The Collected Writings of John Maynard Keynes, vol. XXVI: « Activities 1941–1946 », London, Macmillan.
