Ce n’est pas sans un certain plaisir que l’on met en exergue la crise de la démocratie : on sait que cela incitera le lecteur à lire la suite et l’activiste à se remettre en marche… Il n’est pourtant pas une période de l’histoire de nos démocraties qui ne traversa une crise ou deux. Mais nous sommes victimes d’un biais psychologique qui nous fait voir le présent comme étant pire que le passé et qui fait que l’on donne plus d’importance que de raison à notre expérience personnelle. C’est pourquoi, s’il me paraît éventuellement possible de parler d’un recul de la démocratie, je ne suis pas certain de vouloir épouser la thèse d’une crise de la démocratie.
Plutôt que de parler d’une crise que nous serions en train de traverser, je préfère inviter le lecteur à considérer la possibilité que ce soit notre compréhension du fonctionnement réel de la démocratie qui soit inexacte. Le problème fondamental – un problème que quelques lois nouvelles ne suffiront pas à résoudre – est que la démocratie porte en elle des vices indélébiles. Ses faiblesses ne sont pas de simples accidents mais sont inhérentes à sa nature.
La démocratie est un système qui nourrit des incitations perverses. Si j’étais marxiste, j’exprimerais cela en disant que la démocratie est un système qui porte en lui-même sa contradiction. De fait, la démocratie donne au peuple le pouvoir de gouverner tout en l’incitant à mal gouverner. Cela est tellement vrai qu’il en devient ridicule de chercher les raisons d’un échec de la démocratie. La vraie question, le véritable casse-tête, est plutôt de savoir pourquoi la démocratie a si bien réussi jusque-là.
Le modèle de la souveraineté populaire
Pour élucider ces mystères, repartons de ce qui a été enseigné à la plupart d’entre nous sur les bancs de l’école. Ce modèle de la démocratie qui nous a été présenté, dans la mesure où il est correct, permet non seulement d’expliquer le comportement démocratique, mais contient également une justification philosophique simple pour préférer la démocratie à toute autre forme de gouvernement. Appelons cela le modèle de la souveraineté populaire puisque, selon ce modèle, la démocratie permet de servir la volonté, si ce n’est de tous, au moins d’un grand nombre, ou si l’on préfère, de servir la volonté du peuple, compris comme entité collective.
Ce modèle de la démocratie part de l’hypothèse que chaque citoyen a ses propres valeurs et préoccupations qui vont inspirer son comportement électoral. L’hypothèse n’est pas que les gens sont nécessairement égoïstes ou intéressés et est tout-à-fait compatible avec un vote motivé par la recherche du bien d’autrui, ou de ce qui est bien pour la communauté locale, ou encore pour sa tribu ethnique, sa nation, voire pour le monde tout entier. L’hypothèse de départ est simplement que le citoyen vote avec le désir de promouvoir les valeurs qui sont importantes à ses yeux, quelles que soient ces valeurs.
Une seconde hypothèse sur laquelle repose le modèle de la souveraineté populaire est que les citoyens s’informent sur le monde, sur l’économie, la politique, la science et sur bien d’autres choses pertinentes pour la réalisation de ce qui a de la valeur à leurs yeux.
Une troisième hypothèse du modèle (ou corollaire des hypothèses précédentes) postule que chaque citoyen se forge sa propre idéologie, ou du moins opte pour un ensemble précis et plutôt stable de croyances et de préférences politiques. Dès lors que l’individu citoyen prend à cœur la défense de certaines valeurs et prend la peine de s’informer sur les types de politiques, de lois et de règles qui tendent à promouvoir ou au contraire à rétrograder ses valeurs, il se forge naturellement une conviction quant aux types de politiques, de lois et de règles qu’il voudrait voir appliquées.
Dans la suite logique de ce qui précède, le modèle postule que les électeurs recherchent et votent pour les partis politiques ou les candidats qui correspondent le mieux à leurs préférences politiques. Le modèle permet à cet égard un certain degré de sophistication dans le comportement des électeurs : lorsqu’aucun candidat ne porte ses valeurs, l’électeur pourra voter pour celui qui est le moins pire à ses yeux. De même, entre deux candidats qui ne représentent qu’imparfaitement ses convictions, l’électeur pourra choisir de voter pour celui qui est le plus éloigné de ses convictions si son candidat préféré n’a aucune chance de l’emporter. Il peut encore voter avec l’idée de conduire le pays à une impasse ou pour faire avancer quelques dossiers. Mais, quoi qu’il en soit, le modèle postule que l’électeur vote pour amener le gouvernement à mettre en œuvre les types de politiques, de lois et de règles qu’il préfère ; et s’il les préfère c’est parce qu’il pense qu’elles serviront ses valeurs.
Parallèlement, le modèle postule que les politiciens et les partis veulent gagner. Pour ce faire, ils ont besoin de votes. Ainsi, ils auront tendance à proposer des plates-formes politiques et à faire pression pour faire passer des lois qui, selon eux, généreront un soutien suffisant pour gagner. Ce que font les politiciens est fonction de ce que veut le peuple.
Donc – c’est la cinquième étape du raisonnement –, le parti qui l’emportera le jour des élections sera le plus souvent le parti qui a le soutien du plus grand nombre de personnes, chaque personne donnant son suffrage avec l’espoir de promouvoir certaines politiques. Ainsi, après l’élection, les élus auront tendance à mettre en œuvre des politiques qui correspondent aux préférences de la plus grande partie du peuple.
Enfin, dans une sixième étape, il est supposé que les électeurs prêtent attention et suivent les résultats obtenus par les politiciens. Si les dirigeants élus font un mauvais travail durant leur mandat, les électeurs refuseront de les réélire. La crainte de perdre les prochaines élections force les élus au pouvoir à opter pour un comportement honnête et à faire du bon travail.
Si ce modèle était correct, la démocratie serait loin d’être parfaite
Si ce modèle était correct, il permettrait d’expliquer pourquoi la démocratie est un bon système, du moins comparé aux autres systèmes. Après tout, ce modèle dit que la démocratie incite les politiciens à servir les valeurs de nombreux citoyens, sinon de tous. Il convertit la volonté populaire en pouvoir.
Or, même si le modèle était correct, la démocratie souffrirait encore de défauts bien connus. Pour commencer, il est compatible avec un scénario dans lequel les électeurs ont des valeurs discutables, voire terribles. Si, par exemple, la majorité est raciste ou intolérante, doit-elle néanmoins obtenir ce qu’elle demande ?
Deuxièmement, de nombreux travaux empiriques en sciences politiques montrent que, dans la plupart des démocraties, une écrasante majorité des citoyens ignore ou comprend de travers aussi bien des faits politiques basiques que des vérités scientifiques pertinentes pour notre réalité sociale[1]. Si un citoyen croit à tort qu’une politique est en mesure d’aider les pauvres alors qu’en fait elle aggrave leur sort, donner satisfaction aux revendications de ce citoyen ne sera bon ni pour lui, ni pour les pauvres. Plus les électeurs sont ignorants et mal informés, plus la démocratie devient un mécanisme par lequel les électeurs se tirent une balle dans les pieds (et dans ceux des autres) et cesse d’être un mécanisme qui leur est bénéfique.
Troisièmement, il ne faut pas oublier que les électeurs ne forment pas un bloc uni avec des valeurs communes. Au mieux, la démocratie permettra à un grand nombre d’électeurs d’obtenir ce qu’ils veulent. Mais elle peut par la même occasion laisser de côté ou contrecarrer les intérêts de la minorité, devenant un moyen pour le plus grand nombre de bousculer le petit nombre. Si, par exemple, une société est composée à quatre-vingt-dix pour cent de blancs et dix pour cent de noirs, ou à quatre-vingt-dix pour cent de chrétiens et dix pour cent de musulmans, donner à chacun un vote égal pourrait donner à la majorité le sentiment de pouvoir en toute liberté ignorer les intérêts et les objectifs de la minorité. Le simple fait d’assurer l’égalité des votes ne garantit pas grand-chose.
Quatrièmement, dans la réalité les agents du gouvernement jouissent d’une grande indépendance vis-à-vis des électeurs. En fait, les électeurs ne suivent que de loin ce que font leurs élus et ne font pas grand-chose pour les punir ou les récompenser pour la façon dont ils ont exercé le pouvoir[2]. Il s’en suit que les fonctionnaires de l’État sont eux-mêmes très libres d’agir à leur guise par manque de contrôle des élus. Ils savent que leurs emplois sont plus sûrs et moins contrôlés que ceux des membres du parlement ou du Congrès, du premier ministre, du président ou du chancelier qui sont censés les superviser. C’est ainsi que des minorités bien connectées peuvent mettre à profit cette indépendance pour inciter le gouvernement à exploiter la majorité au profit de cette minorité[3].
Ainsi, même si la démocratie était conforme au modèle de la souveraineté populaire, elle n’en souffrirait pas moins pour autant de défauts endémiques. Mais il y a pire encore que ce constat : nous avons de bonnes raisons de penser que ce modèle est presque entièrement faux.
Le modèle de la souveraineté populaire n’est pas le bon modèle
Considérez le paradoxe du vote : les votes individuels ne pèsent pas grand-chose. La probabilité que son vote ait un quelconque impact sur l’élection est infime. Non seulement il est peu probable que ma voix soit décisive, mais il est également peu probable qu’en ajoutant ma voix à celles des autres les politiciens se sentent d’avantage obligés de modifier leurs comportements. Les votes individuels n’ont pas d’importance et, à dire vrai, ils ne sont pas censés en avoir. Tout l’intérêt de répartir les votes est précisément de s’assurer que le collectif prévaudra sur l’individuel.
Mais alors, pourquoi les individus votent-ils ? On pourrait penser qu’ils le font par devoir, mais s’ils considèrent le vote comme un devoir, ils ne semblent pas le prendre très au sérieux. De fait, dans leur très vaste majorité les travaux empiriques sur le comportement des électeurs concluent à l’ignorance, la mauvaise information et l’irrationalité des électeurs[4].
Cet état des faits peut s’expliquer par la présence d’incitations perverses. L’analogie qui suit nous aide à comprendre : imaginez un professeur d’université qui enseigne à une classe de mille étudiants et annonce à la classe que, par soucis d’égalité, il n’y aura pas d’évaluation individuelle pour ce cours. Au lieu de cela, à la fin du semestre, les mille étudiants passeront un examen et tous les étudiants auront pour note finale la moyenne des résultats individuels. Avec de telles règles du jeu, il ne faut pas s’attendre à ce que les étudiants prennent la peine d’étudier, et le score moyen sera sans doute faible, peut-être de 5 sur 20. Ce résultat ne trouve pas son explication dans la paresse ou la stupidité des étudiants, mais dans la prévalence d’une règle qui donne de mauvaises incitations : toute personne qui choisirait d’étudier sérieusement devra supporter les coûts de cet effort sans en recevoir une quelconque récompense. Le professeur a fait en sorte qu’il n’y ait aucun intérêt à acquérir des connaissances.
Ces réflexions nous conduisent à envisager une autre possibilité, un autre modèle, de démocratie ; un modèle dans lequel, pour la plupart des électeurs, la vie politique n’est pas une question de choix de la bonne politique. Après tout, puisque leurs votes n’ont pas d’importance, les électeurs peuvent se sentir libre de voter avec insouciance. Et dans ce cas, quelles considérations pourraient bien présider à leur choix ? Ici, nul n’est besoin de spéculer.
La démocratie comme moyen de signaler sa loyauté à l’égard d’un groupe identitaire
Les individus ont fréquemment recours à l’envoi de « signaux ». Envoyer un « signal » permet de communiquer des informations autrement qu’en communiquant ces informations de façon directe et explicite. C’est donc particulièrement intéressant lorsque la communication directe et explicite n’est pas fiable. Le rituel occidental de la demande en mariage offre un bon exemple de cette pratique du « signalement ». Nous pourrions en effet imaginer qu’un homme dise simplement à une femme : « Je vous aime. Épousez-moi je vous en prie ». Mais s’il communiquait ainsi de façon directe, la femme pourrait douter de ses intentions, de sa sincérité, de son engagement : sera-t-il suffisamment solide financièrement pour être un bon partenaire ? C’est pourquoi une meilleure stratégie consistera à obtenir un rendez-vous romantique et élaboré au cours duquel il lui offrira une bague en diamant, chère mais inutile, qui constituera une preuve évidente de la sincérité de son engagement. Le message envoyé par la bague est clair et crédible. Il dit : « Je suis tellement amoureux de vous que je suis prêt à gaspiller des milliers d’euros sur un bibelot pour vous le prouver. Sachez également que je suis suffisamment riche pour pouvoir me permettre de gaspiller quelques milliers d’euros ».
Il est facile de trouver d’autres exemples de comportements qui servent, entre autres choses, à « signaler » quelque chose, à envoyer un message crédible. La médecine consiste en partie à améliorer la santé des gens, et en partie à signaler notre compassion. Un acte charitable sert en partie à aider les autres mais, par cet engagement dans des attentions ostentatoires, nous voulons également prouver que nous sommes des gens gentils. L’art est en partie une question de beauté et en partie une façon d’exposer son intelligence[5].
Et qu’en est-il dans la sphère politique ? De très nombreuses études empiriques révèlent quelque chose de déroutant sur le comportement politique des citoyens : la plupart des citoyens sont très tribalistes à propos de leur parti politique, et pourtant ils ne sont pas très idéologiques. Les recherches révèlent généralement que la plupart d’entre eux sont dépourvus d’un ensemble cohérent ou stable de convictions politiques. Le plus souvent ils n’ont que peu d’opinions politiques, et encore moins d’opinions stables ; et le peu d’opinions auxquelles ils sont attachés ne permet pas de dégager une position cohérente[6].
Dans leur livre très complet, Neither Liberal nor Conservative, les politologues Donald Kinder et Nathan Kalmoe passent en revue une vaste littérature empirique – à laquelle ils ont eux-mêmes contribué –sur les opinions des électeurs. Ils en tirent la conclusion que moins de 1 électeur sur 5 possède quelque chose qui s’apparente à une idéologie politique[7] ; une estimation corroborée par de nombreuses autres études qui aboutissent à des résultats similaires[8].
Bien que la plupart des électeurs ne sont pas attachés à une idéologie, ils se considèrent toujours comme faisant partie d’une équipe politique. Ils veulent que leur équipe politique gagne et pourtant, beaucoup d’entre eux ne savent pas ou ne soutiennent pas véritablement ce que leur parti soutient[9]. Ils sont bienveillants envers les membres de leur propre parti politique et ont tendance à penser que les partisans des partis politiques rivaux sont stupides, égoïstes et moralement corrompus[10]. Ils préfèrent vivre entourés de personnes qui partagent leur identité politique et ont tendance à détester, maltraiter et discriminer ceux qui ont des identités politiques différentes[11]. Pour des électeurs qui ne sont pas idéologiques, une telle antipathie semble difficile à expliquer.
Si les électeurs agissent de cette façon c’est parce que, pour la plupart d’entre eux, la politique consiste à signaler sa fidélité et sa loyauté envers les groupes auxquels on s’identifie. Comme le dit le philosophe Kwame Anthony Appiah : « Les gens ne votent pas pour ce qu’ils veulent. Ils votent pour qui ils sont[12] ».
D’après Christopher Achen et Larry Bartels, les citoyens voteraient en grande partie sur la base de loyautés partisanes. Ces loyautés partisanes sont ancrées dans leurs identités, mais ne répondent pas à une idéologie, à des préférences politiques sincères ou à leurs intérêts. Au contraire, les attaches partisanes résulteraient le plus souvent de liens historiques accidentels entre certains groupes identitaires et certains mouvements et partis politiques. Certains groupes s’attachent à certains partis, non pas parce qu’ils croient en ce que font ces partis ou parce que ces partis ont tendance à mieux servir leurs intérêts et leurs objectifs, mais à la suite d’événements ou de circonstances historiques, en grande partie accidentels, qui ont peu à voir avec les valeurs ou les intérêts sous-jacents des électeurs[13]. Le citoyen politiquement actif apprend comment votent les personnes qui partagent la même identité régulatrice que lui, puis vote généralement de la même manière[14].
Certes, il y a une minorité non négligeable de citoyens qui affichent ouvertement leurs préférences pour une idéologie et des convictions politiques. Cependant, il a été établi avec un degré de confiance élevé que, même parmi ces citoyens apparemment idéologiques, la plupart n’adhère à la plateforme de leur parti que de façon post-hoc et superficielle : après avoir pris connaissance du contenu de cette plateforme ils se convainquent qu’ils sont également d’accord. Mais l’engagement de ces électeurs envers l’idéologie de leur parti n’est en rien profond et fondé sur leurs propres intérêts.
Qu’est qui nous pousse à épouser cette approche ? D’une part nous observons que les gens « changent d’avis » lorsque leur parti change de plateforme alors qu’eux ne sont pas même conscients du changement. Par exemple, aux États-Unis, la plupart des républicains qui prétendaient avoir une opinion sur le commerce sont passés presque du jour au lendemain de pro-libre-échanges à protectionnistes lorsque Trump, suite aux primaires, est devenu leur candidat le plus probable. Lorsqu’un parti change de plateforme, les électeurs ne quittent généralement pas le parti pour un autre qui leur correspondrait mieux. Au lieu de cela, ils « changent d’avis », comme leur parti, sans même en être conscients. Ils prétendront qu’ils ont toujours cru en ces opinions nouvelles bien qu’elles soient irréconciliables avec les anciennes[15].
En bref, les électeurs sont ignorants, partiaux et pour la plupart dépourvus de préférences politiques sincères. Ils ne votent pas pour un parti parce qu’ils aiment sa politique ; ils aiment sa politique parce qu’ils votent pour lui. Plutôt que de faire écho à la volonté du peuple ou, au moins, d’une partie du peuple, la démocratie est surtout un système dans lequel les individus signalent leur loyauté envers leurs groupes identitaires, et accessoirement, les dirigeants sont élus et les lois sont adoptées. Sa principale vertu est de suivre le modèle de la souveraineté populaire juste assez et de permettre une concurrence interne juste suffisante pour déboucher le plus souvent sur des performances supérieures à celles de la dictature, des États à parti unique ou des régimes autoritaires. Certes c’est placer la barre bien bas ; faire mieux que les systèmes alternatifs n’est pas la même chose que faire bien.
Si cette analyse est exacte, que faut-il faire ?
Beaucoup sont convaincus qu’il existe des solutions faciles. Pour commencer, et de façon évidente, il nous faudrait simplement plus et mieux éduquer les citoyens. Ce type de réponse facile est populaire chez ceux-là même qui pensent, entre autres, que le racisme ou la cruauté peuvent être guéris en obligeant les gens à suivre des cours de diversité et de bienveillance. Mais c’est là mal comprendre la source du problème qui est que dans une démocratie les gens sont ignorants, irrationnels, biaisés et tribalistes non pas parce qu’ils n’ont pas été éduqués, mais parce qu’ils n’ont aucune incitation à surmonter ces problèmes et, à l’inverse, que tout les incite à se laisser aller à leurs pires comportements. Leurs votes individuels ne font aucune différence et c’est pourquoi ils agissent ainsi. Ces mêmes personnes qui sont informées, intelligentes et prudentes dans leur vie privée.
Comprendre les défauts de la démocratie, c’est comme comprendre le changement climatique. Il serait préférable pour tous que les émissions de carbone soient réduites. Mais chacun pris séparément, nous nous disons que notre décision individuelle d’utiliser plus ou moins la climatisation, de plus ou moins prendre la voiture ou l’avion n’aura aucun effet réel.
Les électeurs ne sont pas simplement ignorants : ils sont rationnellement ignorants. Les coûts individuels d’acquisition et de conservation des informations l’emportent sur les avantages individuels. Pour vous en convaincre, regardez les étudiants qui ont tendance à oublier la plupart des matières qu’ils ont suivies, et cela dès la fin de leurs cours et les examens passés. Ils étudient pour obtenir leurs diplômes, puis se permettent d’oublier. C’est ce qui se passerait si nous fournissions plus d’éducation aux électeurs : ils n’auront aucune incitation à retenir ce qu’ils apprennent.
Peut-être alors que la solution consiste à avoir une implication plus directe des citoyens dans la politique. Peut-être que si les citoyens avaient d’avantage leur mot à dire, ils feraient un meilleur travail. Mais, encore une fois, cela méconnaît le problème. Considérez le referendum sur le Brexit : les citoyens ont pris une décision monumentale, mais peu comprenaient ce qu’ils faisaient.
Dans la même lignée, il est parfois suggéré d’impliquer davantage les citoyens en remettant le pouvoir de la décision collective à des groupes de citoyens choisis au hasard. L’idée derrière cette suggestion est que si vous sélectionnez, disons, cinq cents citoyens au hasard et leur demandez de décider, par exemple, de la politique commerciale, ces citoyens seront motivés pour s’informer correctement car désormais leurs votes individuels ont de grandes chances de faire la différence. Par ailleurs, personne ne pourra accuser le système d’être injuste puisque les cinq cents citoyens auront été sélectionnés par tirage au sort.
Cependant, il semble invraisemblable que des citoyens qui ne disposeraient que d’un week-end pour délibérer et décider parviennent à prendre des décisions intelligentes sur des questions complexes. Souvenons-nous que l’étudiant lambda à l’université ne comprend pas, disons, l’économie du commerce international, même après avoir suivi tout un semestre de cours sur le sujet. Il semble donc plus qu’improbable que cinq cents personnes choisies au hasard puissent formuler des opinions intelligentes à l’issue d’un week-end de délibération. Pour bien faire il faudrait leur confier des mandats suffisamment longs pour qu’ils aient le temps d’apprendre et de réfléchir. Mais, même si l’on suit cette piste, comment s’assurer que les citoyens désignés comprennent bien ce qu’ils font ? Si nous sélectionnions au hasard cinq cents personnes pour leur confier la politique commerciale pendant un an, il est peu probable, même à la fin de cette année, qu’elles soient suffisamment expertes pour faire des choix judicieux.
Nous n’avons que trois alternatives viables, chacune avec son coût. La première consiste à ne rien faire. Nous pouvons simplement accepter que la démocratie est imparfaite et décider de vivre avec ses défauts. Une seconde solution reviendrait en quelque sorte à pondérer les votes en fonction des connaissances politiques objectives de chaque électeur. Sans entrer dans les détails de la meilleure façon de procéder à cette pondération, notez que l’on s’écarterait alors d’un idéal d’égalité politique. Et pour certains cela suffit à rendre cette solution inacceptable. Une troisième option consiste plus simplement à réduire la quantité des missions confiées à l’État – réduire l’étendue de la sphère soumise au contrôle politique. Après tout, moins l’État en fait, moins les citoyens ont besoin d’être informés. Un État qui gère une économie nécessite plus d’expertise qu’un État qui se contente de maintenir la paix. Mais beaucoup – surtout, je suppose, beaucoup en France – trouveraient cette solution tout aussi inacceptable.
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[10] Mutz (2006) ; Chong (2013).
[11] Tajfel et Turner (1979) ; Tajfel (1981) ; Tajfel (1982) ; Cohen (2003) ; Mutz (2006) ; Iyengar et al (2012) ; Kahan et al (2013) ; Somin (2013) ; Iyengar et Westwood (2015).
[12] https://www.washingtonpost.com/outlook/people-dont-vote-for-want-they-want-they-vote-for-who-they-are/2018/08/30/fb5b7e44-abd7-11e8-8a0c-70b618c98d3c_story.html?utm_term=.b8109bf6cbb6.
[13] Achen et Bartels (2016), pp. 213-266 ; Campbell et al (1960) ; Tajfel (1982) ; Greene (1999) ; Gamm (1989).
[14] Somin (2013) ; Achen et Bartels (2016) ; Simler et Hanson (2018), Mason (2018).
[15] Achen et Bartels (2016), pp. 267-296 ; voir aussi Lenz (2009) et Lenz (2012).
